这是一段关于沈阳地铁的回忆录———它改变了这座城市随后40余年的轨迹。

 

　　伴随这段历史发生的是：一个国家以“军事备战”为基点的城市建设思路，这种“指导思想”让沈阳得以实验地铁项目。

 

　　亲历者有这样的感受：遗憾、激动、失落、难忘。

 

　　这些故事把我们带到48年前

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　　上世纪60年代

 

　　沈阳地铁总体规划路线

 

　　全部工程布置以沈阳市政府广场为中心，北至辽宁大厦，南至辽宁工业展览馆、省委，西经沈阳军区至铁西，东经大东区、东站直至东山嘴子（赵家沟）。

 

　　上世纪70年代

 

　　沈阳地铁施工规划路线

 

　　由城东向城西依次排列，站口依次是：赵家沟———陶瓷厂———冶金局———东站———大西菜行———沈阳市委———交通银行———太原街———铁西广场。

 

　　第一幕：1962年~1966年

 

　　军事要塞与沈阳地铁

 

　　1962年，加勒比海。

 

　　冲动的一年，冲动的双方。

 

　　这一年在历史课本里有一个专有名词：古巴导弹危机。

 

　　冲动的双方是：美国与前苏联。

 

　　冲动的结果是：人类历史上空前的核危机。

 

　　1965年，在毛泽东的案头，中央军委起草的一份报告得以通过，整个国家庞大的军事备战计划开始运行。

 

　　如何在核攻击下保证沈阳正常运转，成为“地铁”的决策初衷……

 

　　军事要塞

 

　　1965年5月29日的提法是“地下工程”，没有“地铁”字样

 

　　1964年，美国扩大越南战争规模，这让此时的毛泽东对爆发核战争的压力感越发强烈。

 

　　是年，中央军委向毛泽东提交了一份情况报告：“我们的战备工作，必须从最困难、最复杂的情况出发，多准备几手。要以临战的姿态，立即行动起来，认真加强战备工作。”

 

　　于是，1965年，毛泽东做出判断：“大战也许打得起来，也许暂时还不会，但我们要放在马上打的基础上部署工作。”

 

　　这个时间按照中央党校提供的时间表显示为1965年4月12日，以中共中央名义发出，题目是《关于战备工作的指示》。

 

　　全国战备部署全面开始，沈阳的重工业基础因为“有可能遭受重大打击”而变得更加至关重要。

 

　　根据沈阳市档案馆提供的资料显示，一份当时标有“绝密”字样的请示文件在1965年5月29日发出，这个文件开启了沈阳“地铁”时代的序幕，而这份文件的中心议题便是“根据毛主席的指示精神，加强备战工作。”

 

　　其实，这份由中共沈阳市委提交的文件中并没有“地铁”字样，当时的提法仍然仅仅是“地下工程”。

 

　　这个工程的目的在这份文件的措辞中可以找到答案：“逐步把沈阳建成一个打不散、炸不烂的军事要塞和战时生产基地。”

 

　　160米深度

 

　　地下工程可抗原子弹打击，可掩护三四十万人

 

　　在“军事要塞”的目标下，沈阳当时的“地铁”设计深度令人吃惊：地表下140米到160米（编辑注：沈阳如今的地铁一号线平均深度为16米）。

 

　　按照一份当时标有“058”号“绝密”字样的文件给出的解释是：“可以保证沈阳地区首脑机关的原子防护和正常指挥。”

 

　　而这个工程当时的规模更有着那个时代特有的印记：“在常规战争的情况下，可以解决三十万到四十万人的待避。”

 

　　为了完成这一计划，时任沈阳市副市长的李澄秘密抵达北京、上海、广州等地进行调研，尽管这些城市在当时对于“地铁”建设同样处于摸索阶段，但“深”、“大”、“全”的“共识”最终让沈阳下定了决心：也搞一个“包括机电、通讯、交通、通风、上下水及原子防护等全部设施在内的地下工程。”

 

　　按照当时的预算，财政需要支出1.4亿，而当时全国的财政支出仅400亿左右，而沈阳市当时能拿出来用于这一工程建设的资金只有200万元左右。

 

　　强行上马

 

　　资金来源是“未知数”，开工报告易稿后在1966年获批

 

　　在资金来源仍然是“未知数”时，“精神”作用下的热情再次掩盖了一切。来自档案记载，新中国成立前，沈阳市没有留下地质资料，之后为了生产建设需要而进行的地质勘探钻孔数总计只有107个。

 

　　为了“地铁”建设需要，又打了16个孔进行地质勘探，而当这些并不完整的数据汇聚到一起后，中共沈阳市委得出了结论：“距地表160米左右的地层基岩坚硬情况颇为良好，在这样的岩层中建设地下工程，施工容易，安全可靠。”

 

　　而对于当初的工程造价，也因为简单的打孔测量而得到了“令人惊喜”的结论报告：“造价比较经济，比在一般地层中建设地下工程节约9倍到10倍（注：原文如此）。因此，在沈阳市区建设地下工程是具备了最经济、最良好的地质条件。”

 

　　当这一切顺理成章后，另一份报告以绝密文件形式被报到辽宁省委，而这次沈阳市的态度明确且充满自信：“地下工程基本上可以解决原子战争破坏深度问题。”

 

　　就这样，中共沈阳市委在1965年9月24日再次给中共辽宁省委提交了一份进行“地铁”开工建设的报告，并详细罗列了5大方案，而且提出了“三年左右”完成任务的“军令状”。

 

　　不过这份报告在当时并没有得到中共辽宁省委的回音，如同石沉大海一样，沈阳市在等待中度过了1965年。

 

　　1966年1月18日，中共沈阳市委再次提交“地铁”试验报告，这次5大方案被缩减至3个，而“三年左右”的时间也被“2到3年建成投入使用”所取代，迫不及待的措辞揭示着迫不及待的决心。

 

　　这一次，省委答复了，时间是1966年2月1日，省委正式同意沈阳上马“地铁”工程。

 

　　上世纪60年代，沈阳地铁总体规划路线曾以沈阳市政府广场为中心

 

　　■资料图片

 

　　挖地道，正常战备工程，其实就是建地铁。”

 

　　在孙洪英的回忆里，1974年沈阳地铁工程“才算真正启动，在此之前都只是为了建地铁而进行的勘探或试验。”不过，随后启动的地铁工程在实际上证明，当初在方案中设想的“节约9倍到10倍”的理论投资并不符合实际。

 

　　就在孙洪英在东山嘴子（赵家沟）开凿“沈阳地铁”第一钻时，他发现，实际的地下岩层构造与当初的理论设想并不相同。“按照上世纪60年代形成的专家结论认为，沈阳市在地表160米左右以下的地层是一整块平整的片麻花岗岩，但实际施工时我们发现并不是这样。”孙洪英说，“其实花岗岩存在着裂缝，而且硬度超出了想象，实际开凿时，为了承重和安全，隧道宽度不得不越弄越大，不但没有节约资金，反而增加了工程预算。”

 

　　“仅仅处于筹备阶段时就用掉了1000多万，这让我头皮发麻，这么重要的工程，如果完不成任务，无法向子孙后代交代。”孙洪英说，“当时几乎天天拎着文件往市委跑，整个工程的难度超出了想象。”

 

　　尽管如此，工程设计仍然是在地表下160米左右进行深层作业，但对于“地铁”的用途进行了修正，不再强调“军事要塞”，而是改为“平战结合”，“和平时期用于地下交通，战时用于军事运输。”

 

　　在这一年，中国的国民经济已近乎崩溃，调整经济思路的暗流早已开始涌动，但“沈阳地铁”仍然在“备战”的思维里艰难开进。

 

　　邓小平圈定

 

　　国家首次对“沈阳地铁”立项，但仍是资金自筹

 

　　在孙洪英为了地铁建设资金以及进度“焦头烂额”时，当时总体负责地铁工程物资、施工以及预算计划的李济伍则忙着收集资料，“根据市委的要求，必须在几天内把所有资料准备成形，要让中央首长过目。”

 

　　当时李济伍并不清楚“中央首长”是谁，但他清楚的是，沈阳地铁建设资金已经捉襟见肘，如果再没有资金到位，整个工程将会瘫痪。

 

　　“具体时间已经记不清楚了，但肯定是在上世纪70年代末左右，我们整个指挥部都在忙着准备资料，希望能够获得国家正式立项，以便解决工程资金问题。”李济伍说。

 

　　李济伍当时不知道的是，“中央首长”其实就是邓小平。在整个指挥部忙着准备资料时，邓小平秘密前往国外，这是一段被尘封的出访活动，因为当时所有官方报纸均没有报道此事。

 

　　而当邓小平回国路过沈阳时，他收到了沈阳市委提交的“10大问题”，其中一项便是“地铁工程”的立项与资金匮乏问题。

 

　　在邓小平离开沈阳的一个月后，中共中央正式对“沈阳地铁”工程做出批复：中央同意沈阳搞地铁，资金自筹。

 

　　“这其实是国家首次对沈阳地铁进行立项，但我们当时根本高兴不起来，因为结果仍然是资金自筹。”李济伍说，“不过变化也是有的，最显著的就是工程的重要性得到了再次提升，每年至少有200万的专项资金得到了保证。”

 

　　按照李济伍的回忆，就在沈阳仍在“平战结合”思路下进行地下深层作业时，上海、广州、天津也已经开始了地铁建设工程，“但这三座城市进行的都是浅层作业，难度要比沈阳小得多。”

 

　　“沈阳地铁”在国家正式立项后，又一次错过了改变自身命运的机会，在160米左右深的地下，“沈阳地铁”驶向终结……

 

　　按照李济伍的回忆，当时孙洪英还是做了努力，并得到了一份由市委牵头的4个部门联名的红头文件。“孙洪英把这个文件给我，让我到各个相关单位去要资金。”李济伍说，“文件是下了，但所有部门都说没钱，都是态度很好，不给钱，真是一筹莫展。”

 

　　无奈下，孙洪英只好面对现实，认可了停工的安排。

 

　　项目“停缓建”

 

　　上海、广州的地铁通车，沈阳在地铁时代面前错过20年光阴

 

　　停工报告的起草颇具技巧：由指挥部起草，而在当初工程上马时，报告的起草主体都是中共沈阳市委。

 

　　孙洪英无法拒绝这个“指示”，他起草了停工请示报告并上报沈阳市委，而沈阳市委再向省委进行请示，因为已经国家立项，所以省委还得继续向国家提出申请。

 

　　最终国家的批复也很耐人寻味：并没有直接说停，也没有说不停，而是将“沈阳地铁”项目归入“停缓建”工程，也就是可以建也可以不建，根据实际情况自己定。

 

　　“有这么个回复，沈阳自然停掉了。”李济伍说，“但孙洪英这个人很倔，他相信迟早有一天还会再建，所以他并没有彻底灰心。”

 

　　“那时我还是认为会再建的，因为国家并没有说彻底停掉。”孙洪英说，“我很伤心，8年里花了将近1.8亿，这在当时是多大一笔钱啊，就这么打了水漂……”

 

　　尽管孙洪英仍然执著，但整个城市的前进是他无法阻挡的，就在“停缓建”批复下来后不久，当时的沈阳市人防办决定在三经街修建家属楼，而这个位置恰恰就是在地铁未来规划的出站口上，孙洪英这一次爆发了。

 

　　“当时孙洪英和我一共要了100万资金准备用于三经街建地铁时的拆迁费用，但后来由于‘停缓建’了，这部分资金就归入了人防办。”李济伍说，“可没想到人防办把这个钱用去盖家属楼，而且位置就是在出站口上。”

 

　　按照李济伍的回忆，当时孙洪英以人防办副主任的名义起草了一份文件。“‘人防办’告人防办，这的确让人觉得不可思议。”李济伍说，“在我和孙洪英看来，‘停缓建’不是不建，只是现在资金太缺还建不了，经济状况改善后，还是可以继续建的，在站口上盖楼，那以后就再也无法修建地铁了。”

 

　　孙洪英的努力显然无济于事，“沈阳地铁”自1982年开始，便埋入了地下以及沈阳老百姓的记忆之中。

 

　　而在不久后，上海、广州的地铁则相继开工、通车。沈阳在地铁时代面前错过了20年光阴。

 

　　“我们本来可以与上海、广州同步发展。”李济伍说，“但我们放弃了，地铁最终没有建起来，我直到今天，仍然充满遗憾……”

 

　　如今，沈阳地铁一号线终于建成通车，现代人会理所当然地认为地铁仅仅是一种交通工具而已，但在“沈阳地铁”四个字里，实在有着历史的不同意义。

 

　　从当初的军事要塞，到后来的平战结合，再到最终的“停缓建”，老一辈沈阳人将地铁看成是一座城市赖以生存的保障，以及保家卫国的武器。

 

　　这种特定时代下的特定思维成就了当时的“沈阳地铁”，也一度没有让“沈阳地铁”建起来。

 

　　在一个时代的意识思维发生转向时，沈阳嗅觉灵敏但却反应迟缓，一份在上世纪六十年代形成的地铁方案左右着随后20年的地铁建设，地铁没有适应整座城市以及时代的改变，其最终“停缓建”的命运便已埋下伏笔。

 

　　而今，沈阳地铁一号线正在为经济发展助力，在提供便捷的公共交通服务时，必须面对的事实是：地铁运营市场正在发生着微妙的规律变化。

 

　　曾经的“沈阳地铁”因迟缓而最终“停缓建”，如今的一号线需要警醒并及时应对市场变化，毕竟历史不是谈资，一座围绕地铁改变的城市，相信绝不仅仅是城市面貌如此简单……

 

　　专家观点

 

　　公共决策应从行政化向制度化改革

 

　　中国人民大学公共政策研究院执行副院长、中国政府制度创新研究中心主任毛寿龙

 

　　对于新中国成立后一直到现在的中国政府公共决策问题，毛寿龙在接受本报记者采访时认为：“从历史来看，越来越多的事实证明，涉及公共决策的问题，政府必须从行政性向制度性改革。”

 

　　“地铁实际属于公共利益诉求，无论曾经的目的是什么，因种种因素而决定命运去留在中国也不仅仅是地铁一个领域。”毛寿龙说，“这就说明涉及公共利益的公共决策必须制度化，只有制度化可以确保一项公共决策出台的科学性，以及不因领导更替而决定去留的持续性和连贯性。”

 

　　毛寿龙认为，目前政府已经在公共决策或重大事项决策中引入集体决策制度，但专家咨询制度、公众参与制度等仍不健全，必须形成一个综合的决策制度基础，才可以有效促使行政决策的科学化、民主化和法制化。

 

　　第二幕：1974年~上世纪七十年代末

 

　　160米深处驶向终结

 

　　1966年5月14日，中共沈阳市委向省委以及当时的东北局提交了一份关于成立“地下工程领导小组”的报告。

 

　　这份报告成为“绝笔”，沈阳市档案馆中有关1965年沈阳地下工程的所有档案至此画上句号。没有省委的答复，没有东北局的反馈。“沈阳地铁”在这一天被历史搁置。

 

　　不久后，“文化大革命”爆发……

 

　　平战结合

 

　　对于“地铁”的用途进行了修正，不再强调“军事要塞”

 

　　1974年秋，沈阳地铁迎来转机。

 

　　这一年的一个雨天里，时任沈阳市建委工程处处长的孙洪英走进了沈阳市委的一间办公室。当时沈阳市委书记处书记邢子陶以及后来成为沈阳市委书记的张力克分别单独与他进行了谈话，而谈话的内容都与“地铁”有关。

 

　　这次谈话后不久，孙洪英从沈阳市建委被调到沈阳市人防办，同时被任命为“地铁”建设项目总指挥。

 

　　“一直也没有‘地铁’的提法。”孙洪英说，“那个时候叫做深层地道，挂的牌子也是深层地道项目指挥部，属于绝密，对外说的是

 

　　第三幕：上世纪八十年代

 

　　上海开建，沈阳停工

 

　　国家立项并没有让“沈阳地铁”建设资金得到解决。

 

　　为了应对资金匮乏局面，“沈阳地铁”工程被分摊到不同单位进行分别施工。

 

　　在孙洪英的回忆里，“沈阳地铁当时一共计划开凿4个井口，1号、2号与3号井口是同时开工，而4号井口由于资金问题，并没有正式开工，只是简单进行了尝试性的钻探。”

 

　　但时间已进入二十世纪八十年代，整个国家的中心已调整为“经济建设”，仍然立足于备战背景下的“沈阳地铁”，在错过了两次命运转折的契机后，“下马”的命运已然越来越近……

 

　　市委书记下井

 

　　在1号井里做了详细的视察，上来后指示打报告停工

 

　　“尽管资金很紧张，但我没有拖欠过工人一分钱。”孙洪英说，“当时整个社会的平均工资才30多块钱，而我们的下井费补助就是30多元，再加上其他的补助，下井工人一个月可以拿到100元左右，这在当时是很高的收入，所以工人们干得很起劲。”孙洪英说，“就这么一干就是8年，从1974年一直到1982年，但整个工程进展得并不顺利，1号井打了一半，其他的井口进度更慢。”

 

　　8年的现实与上世纪六十年代预计的“2到3年建成并投入使用”的理论设计充满着历史的摩擦，越来越多的沈阳市委领导开始怀疑这个工程的必要性与可行性。

 

　　就在1982年的一天，时任沈阳市委第一书记的郭峰下井了。“他是第一个下井的市委书记，他在1号井里做了详细的视察，上来后告诉我，打报告停工……”孙洪英说。

 

　　这让孙洪英无法相信，他认为只要自己再支撑几年，也许一个伟大的工程“便可以留给沈阳的子孙后代。”

 

 

　　公共服务管理应引入公民评价体系

 

　　中国行政体制改革研究会副会长、中国人民大学公共管理学院院长董克用

 

　　相对于政府公共决策而言，决策后的公共服务管理同样至关重要，对此，董克用认为：“现在对于政府公共服务管理的考核缺乏公民评价体系，仅仅作为参考的公民评价显然无法形成有效的监督效果。”

 

　　“公共管理之所以存在是因为政府本身就是为了公共管理而存在，而不是政府提供了公共管理服务便可以享受更多的权力。”董克用说。

 

　　在董克用看来，政府公共管理的目的在于通过行政管理手段达到公平条件的创造，包括收入公平、财富获取渠道公平、竞争环境公平等。

 

　　“公平不是绝对的等齐划一，而是获得机会的公平，就是每个公民都可以拥有尊严的获取渠道，这是公共管理的目的。”董克用说，“所以在公共服务领域内，应该引入公民评价体系，因为服务的主体和目的便是公民感受，所以公民评价应该是考核环节中不可缺少的一环。”

 

　　本组稿件由本报记者 刘滨采写（感谢沈阳市档案馆对本次采访提供的帮助）