首都成为“首堵”，长时间里一直是人们对北京交通拥堵的讽喻。时近年底，悬念已久的北京治堵新策终于面世。其中，“公交优先”所面临的尴尬，体现在交通和城市规划的方方面面。在有限的交通资源下，真正面临大考的是政府的管理智慧。

　　“交通不是一个技术问题，它是一个政治问题”

　　首都成为“首堵”，长时间里一直是人们对北京交通拥堵的讽喻。时近年底，悬念已久的北京治堵新策终于面世。12月13日，《北京市关于进一步推进首都交通科学发展加大力度缓解交通拥堵工作的意见(征求意见稿)》公开征求意见。

　　这已是北京历史上的第三轮治堵行动。此前，先有上世纪末以“大修大建”为主导的思路，后有至2004年转向为大规模增加轨道交通建设与公交服务供给的第二轮治堵。

　　新一轮治堵方案相当全面。新方案第一部分即提出，“进一步完善城市规划，疏解中心城功能和人口”；接着又提出“全面推进中心城干道路网系统建设”“加大优先发展公共交通力度，鼓励公交出行”，种种措施均指向北京城市规划“单中心+环线”结构痼疾。

　　但这些措施似曾相识——“要发展新城”“不要再摊大饼”的声音在近20年北京市的城市规划和“治堵”措施中，曾被多次提及。

　　“都是老生常谈了。”中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华对本刊记者说， “如果不在城市规划上下‘狠手’进行‘治本’，北京的拥堵现象将永远无法解决。”

　　仍是“治标”方案

　　新方案的做法更多是在既有城市格局下进行技术性改良。一方面从管理需求角度着手，大力发展公交；另一方面从平衡供需角度出发，着力于交通设施的供给

　　时至今日，越来越多的人认识到，北京拥堵的根源在于“摊大饼”式的城市结构——即北京的城市建设，以紫禁城为中心环状向外扩张，行政、金融、商业机构高度集中，造成交通拥堵等一系列“大城市病”。

　　曾经有过机会避开这个陷阱。建国初期，建筑学家梁思成和陈占祥合作完成的北京城规划方案(史称“梁陈方案”)，核心就是摒弃“单中心”的城市结构。两位足迹踏遍欧美的建筑学家看到了发达国家走过的弯路：在“单中心”结构下，城市功能过度集中于市中心区内，一系列问题随之产生。

　　只是，“梁陈方案”不幸败给了苏联专家的“单中心”方案，北京城今日的“堵”局自那时便埋下祸根。

　　此后，北京城绕着最初的圆心，不断修建快速环路，构造了一个个“同心圆”。但修路的速度远不及汽车的增幅，每一条环路开通不久，就会被人戏称为“露天停车场”；而在这种“小汽车优先”“公路优先”的模式之下，公交系统发展滞后，交通压力长期无法缓解。

　　此次北京治堵新政，自然考虑到了城市规划问题。从方案文本看，“优化调整城市功能布局”，在次序上位居首要，但所占篇幅不到十分之一。具体措施只有三点：全面实施《北京城市总体规划(2004—2020)》；编制实施《北京市交通运输综合规划》，落实公交场站、公共停车场等交通基础设施用地；全面落实配套交通基础设施规划。

　　其中，作为首要措施的《北京城市总体规划(2004-2020)》，早在2005年1月12日，便在国务院第七十七次常务会议上通过。变“单中心”为“多中心”，确定“两轴－两带－多中心”的城市空间结构，是这一规划的灵魂。

　　落实多中心规划，各界已有共识。北京原有城市规划和道路建设已达到承载能力的极限，多年来的单中心发展模式，使得承担过多功能的中心城不堪重负，而新城建设仅分担居住功能，事实上增加了人们的出行成本。

　　问题是，在过去的五年里，“这个规划一制订出来，似乎就被人遗忘了。”新华社高级记者、城市建设专家王军对本刊记者说。上世纪末北京建立的几个卫星城——望京、回龙观、天通苑、通州，直到今天依然是“睡城”，并且多了个称呼——“堵城”。

　　鉴于此，新方案更多的做法是在既有的城市格局下进行技术性改良。一系列措施，事实上从两个方向延续了北京过去的治堵思路。一个方向是从管理需求的角度着手，通过大力发展公交，鼓励公交出行、绿色出行。这得到了诸多专家肯定。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军表示，特大城市的交通拥堵是个痼疾，主要的缓解方式还是要依赖北京地铁的发展。就现有的方案看来，“各种公共交通的协调合作还重视不够”。

　　另一个方向则仍是从平衡供需的角度出发，着力于交通设施的供给。方案提出，将开放使用地下环廊，开建东西二环地下隧道，打通400公里微循环路并升级478公里高速公路。此外，中心城将增5万个公共停车位，全市增加20万个基本停车位和3万个驻车换乘停车位。

　　不过，新建的道路资源将如何分配，此版方案尚无明确表示。在王军看来，如果在道路的分配上不能下定决心，做到公交优先，仍然是每种交通方式(小汽车、公交车、步行)都要发展，妥协之下的缓堵效果必然有限。

　　加大供应的同时，方案亦对需求做出限制。其主要措施，并非事前坊间所流传的那样“激进”。 或许与此前民众的普遍反弹有关，新政对限制性的措施的表述十分保守：一是用错时停车、弹性工作制等方式分流需求，二是采取具体的管制措施，“十二五”期间，北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标。在此基础上，“合理调控单位和个人年度小客车增长速度”；与此同时，方案提出将在“必要时”，实施重点交通拥堵路段高峰时段机动车单双号行驶措施，并研究重点拥堵路段或区域交通拥堵收费，“择机实施”。

　　两个方向的举措同时用力，更需要大规模的资金投入。据业内人士介绍，修建1公里地铁需要投资6亿元，在2010年，北京在建地铁已经达到307.5公里，仅建设一项的投入即超千亿元；而自2007年北京市实行低票价政策后，政府每年要对公交地铁公司的运营补贴每年超过百亿元。

　　在既有城市格局下，新方案既倡导公交优先，又要兼顾汽车产业利益和社会用车需求。多种努力叠加，在大规模增加公交系统建设投入的同时，仍给予机动车发展很大空间。中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华对本刊记者表示，“这个治堵方案放弃了‘治本’，仍然只是一个‘治标’方案。”

　　“公交先行”难治结构痼疾

　　在一些交通规划学者眼中，当前北京环形和放射线的结构，是加剧拥堵的主因

　　回顾上两轮治堵历程，资金投入亦不可谓不充沛，但成效最终总被日益庞大的车流迅速抵消。

　　清华大学建筑学院城市规划系学者马强介绍，政府部门最初的治堵思路紧紧围绕着供求展开，政策方向多在道路建设上，大规模道路拓宽扩建和立交工程随即启动。

　　但道路发展的速度，远远比不上机动车增长的速度。中国人民大学公共管理学院公共政策与安全研究所教授毛寿龙分析说：“城市道路都是免费提供的，道路修到哪里，哪里的房地产就增值，那里的人流、物流和资金流就密集，直到交通拥挤的边际成本抵消了开车去那里的边际收益为止。”

　　拥堵程度不断挑战北京居民的承受底线。家住北京北郊天通苑的谢女士告诉本刊记者，过去她从家开车到北二环上班，仅需40分钟。今年初，变成了一个小时；到了年底，则需要一小时二十分钟。

　　民怨沸腾之际，《北京交通发展纲要(2004-2020)》年出台。其后北京政府每年都发布一个治堵的具体工作方案。在整个新体系中，着重发展公共交通的思路被反复强调。

　　马强介绍，这标志着北京治堵的思路，从大修大建转向引导人们出行方式改变，从增加供给向需求管理转变。公交引导的思路一直延续至今，也成为此轮新政的主导思想。

　　2004年后情况有明显改观。“十一五”期间，北京提出公共交通投资占交通基础设施建设总投资比例达到45%。到2009年，北京公共交通投资427.4亿元，占总投资的比例达70%，并在2010年继续维持高比例。

　　借势奥运会，北京地铁的修建速度大大提升。到2010年，北京已有12条地铁线路同时在建。

　　路面公共交通也有显著发展。大容量快速公交开始引入，运营时间加长，早晚高峰发车时间缩短，增加运营车辆及线路。

　　此外，北京自2007年开始实行低票价政策，地铁全网均为2元优惠票价，公交车也给予二折到四折的优惠。

　　到2009年，北京市民公交出行比例达到38.9%，已远远高于“十五”末的28.1%。高峰时段，地铁部分路段满载率已达120%至140%。但是，北京城拥堵的局面仍然未见明显改观。

　　这种局面，被学者看作是当初发展思路错误酿成的苦果。自建国初放弃“梁陈方案”的规划后，北京便一直以“单中心”结构发展。2001年之后，北京城市建成区面积迅速扩张，道路里程和面积大幅增长，单中心的向心式城市格局和环状加放射状道路网形式基本形成。

　　在一些交通规划学者眼中，当前北京环形和放射线的“集聚式”道路结构，是加剧拥堵的主因。马强指出，在主干道路面保持畅通的同时，严重影响主路通行速度和通行能力。“最开始修环路的时候，是以为能够通过这些快速路解决拥堵问题。”杨保军说，“但后来，事实证明，这样的发展方式解决不了问题。”

　　分散式、分流式的道路规划有助于交通流量的疏散，但既定规划的调整，需要系统性大手术，难度可想而知。

　　北京市城市规划设计研究院专家撰文指出：随着交通需求总量的增长、质量的提高，单纯依靠增加设施供给不仅不能有效缓解交通拥堵，相反会促使交通系统向恶性循环方向发展。

　　规划布局积弊

　　考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害”

　　似乎总有什么“死结”让交通规划和城市规划的措施屡屡失效，让固有的模式难以改变。中国城市规划设计研究院总规划师杨保军对本刊记者说：“北京治堵的最大障碍，不是钱的障碍，是体制障碍。”

　　在杨保军来看，交通是一个系统工程，从全世界大城市看，城市交通的战略意图要明确。对于中国的大城市，一定要公交优先。而对于北京而言，最需重点发展的公共交通工具是地铁。

　　北京直到很晚才意识到这一点。北京的地铁始建于1965年，是全国最早的，但在2002年之前的37年里，北京一直只有两条地铁。“如果把当初用来修环城快速路的资金用来修地铁，北京不会是今天这个样子。”

　　需要反思的是，为什么环城快速路的积弊早已显现，对这一模式的修正却姗姗来迟。杨保军指出，多年来，城市规划专家不断呼吁改变这一既有模式，始终受到产业界的反对。而更大的问题在于，多种决策之间相互隔离，使得原有的积弊难以得到迅速反馈和调整。

　　以交通规划和城市规划为例。杨保军指出，交通规划和城市总体规划应该是“相互反馈、相互衔接、相互完善”的。

　　“规划布局决定了交通出行的特征和强度。同样盖一座楼，6层楼和16层楼带来的出行方式应该是不一样的。”杨保军说，“正确的做法是，先有一个规划布局的方案，规划中有一个路网系统，交通规划师会根据这个规划布局和路网系统等测算出一个相对科学的结论，评价出将来的交通状况，哪条路会堵，哪条路不会堵，哪条路车辆不多。此后再进入模型预算检验，继续发现问题并进行优化。如此不断反馈、协调，最后会出现一个相对优化的方案。”

　　不过，这个理想状态的前提是，不同部门之间的沟通协作。“这是中国当前最大的问题。”杨保军说。

　　协调不畅有很多表现形式。杨保军举例说，为什么西直门站换乘那么难，就是因为13号线和2号线分属不同的施工单位和建设主体，“各管各的”；北京火车站换乘地铁为何不能直接从地下通行，也因由不同部门管理。

　　杨保军遇到的最突出例子是上海的虹桥枢纽工程。在他的最初设计中，机场、地铁、磁悬浮的连接遵循的“最短换乘原则”。但对这个方案，各方都不同意。“地铁部门就提出，修地铁总是要圈一块地，表明那是我的地盘，那样才会安全。”杨保军说，“就因为部门之间的协调难题，我们很难做到‘零换乘交通枢纽’。”

　　考察过很多国家规划体制的杨保军说，“好像没有哪个国家的部门分割像中国这么厉害。”

　　北京新城发展滞后同样与体制障碍有关。王军用各个区“各自为政”来解释老城内的不断“折腾”。他在一次演讲中说：“每个城区都占一点，都想发展‘中央商务区’，结局就是每个城区都膨胀，最后是整个城市的膨胀。”

　　杨保军还指出，新城的发展，需要依赖政府的行政力量与市场的“马太效应”抗衡。

　　“市场只遵循‘马太效应’，只会往富裕的地方集中，北京‘南贫北富’的格局形成就与此有关。要想发展新城，需要政府将优质的公共资源配置到那里，以此吸引市场进入。”杨保军说，“我们现在要发展的几个新城，你可能看到地铁已经修过去了，但是好的医院和学校建过去了吗？如果没有，就说明政府做得还不够。”

　　需要什么样的城市？

　　“北京的地界上有很多国家部委、军队，这些利益都很难协调。很多方案没法实现”

　　首都变成 “首堵”并非中国特色。

　　据王军介绍，“二战”快结束时，伦敦市中心拥堵着1000多万人口，大城市的诸多弊病都出现了。当时的伦敦市政府推行了一个“大伦敦计划”，用了半个世纪时间，把市中心区的人减少将近一半，在距离中心区大概五六十公里的郊区规划了十多个新城。但这些新城没有变成望京、回龙观这样仅仅是睡觉的地方。“市中心区的就业场所也搬了过去，CBD搬过去了，不像北京，用东方广场把人都轰出去。”王军说。

　　另一个被王军津津乐道的成功案例，是哥伦比亚首都波哥大的故事。1998年至2001年，波哥大的前任市长恩里克·佩那罗舍将这个800万人口的城市从无望的交通拥堵中解救出来。

　　在恩里克的领导下，波哥大建设了一个快速公交系统(BRT)、拉丁美洲规模最大的自行车道路网络(全长250公里)、世界最长的步行街(全长17公里)、通往城市最贫穷地区的数百公里长的人行道、1000多个新建或改建的公园。每年有两个工作日，禁止私家车进入全市3.5万公顷的范围。

　　王军在所著《采访本上的城市》一书中，记下了市长恩里克在2006年曼哈顿交通政策会议上的一次演讲：“在波哥大，我们选择建设一个为人民的城市，而不是为汽车的城市。为汽车而造的城市必将因拥堵和不安全的街道而承载痛苦，并提供可怜的就业机会。我们取而代之的，是给我们的市民可享受的公共空间和空前的出行条件。”

　　“今天，我们不是在谈论交通问题。我们真正在谈论的是，我们需要什么样的城市？我们必须作一个集体的决定来回答我们要怎样组织我们的生活。交通不是一个技术问题，它是一个政治问题。”在王军看来，北京完全可以从波哥大的经验中汲取经验，“比如，长安街有十条车道，将六条都分配给公共交通，这并不太难。”

　　杨保军称波哥大的做法为“置之死地而后生”。“波哥大的做法是人民投票选择的结果。在这个政策实施之初经历了‘阵痛’，因为留给小汽车的车道变少了。一开始，道路变得更加拥堵，而不是改善。但是渐渐的，政策引导人们作出了选择，逐渐实现了平衡。”

　　但在他看来，这个办法在北京很难实现，原因在于，“北京的事情，并不是北京市说了算。北京的地界上有很多国家部委、军队，这些利益都很难协调。很多方案没法实现。”他说。

　　潘家华也指出，中国的集权思想和行政权力导致资源高度垄断。比如，各大部委机关均在长安街附近，中国最好的医院如协和医院等都在东城区，中国最好的高校如北大、清华都集中在海淀区中关村……对这些机构的协调都超出了北京市的能力范围。

　　“居然将国家大剧院建在天安门附近，这个庞然大物每天有几千、几万人进出，不堵车才怪！”潘家华对本刊记者说。

　　一位不愿透露姓名的专家对本刊记者表示，对于北京治堵，中央一直没有表态过，但“这次表了态，也是因为问题实在太严重，再不管就瘫痪了” 。

　　很多人注意到，此次《意见(征求意见稿)》要求，“‘十二五’期间，北京市各级党政机关、全额拨款事业单位不再增加公务用车指标”。不过，对于用车数量更为庞大的国家部委，这个意见未作规定。